“以土地謀發展的城市融資戰略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續了。” 8月26日，全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任劉世錦在2018崇禮（夏季）中國城市發展論壇上表示。
在此次論壇上，劉世錦做了以“如何認識中國經濟新動能”為題的演講。他認為，随着經濟高速增長轉向高質量發展，應側重關注就業、風險防控杠杆率、企業盈利、資源環境可持續性、居民收入增長穩定這五個方面指标。
劉世錦指出，中國經濟現在面臨的問題還是高增長的慣性問題，速度如果定得高一點，上述質量指标就會縮水。而随着穩增長的再次提出，政策層面面臨一個選擇，繼續搞基建房地産還是真正市場化？穩增長繼續依靠基建和房地産這兩個老抓手，可能靠不住。
劉世錦指出，一方面，基建房地産投資已過曆史峰值需求，房地産投資剔除土地稅費和價格因素影響的固定資本形成部分已經出現負增長；另一方面，與相同發展階段的其他國家相比，現在中國基建投資和房地産投資的比重明顯過高。在這一背景下，以土地謀發展的城市融資戰略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續。
劉世錦用一個方程式來闡釋這一模式：土地政府所有+單邊壟斷供給+住宅用地比重過低+住宅用地、工業用地差異價+拍賣=政府過高賣地收入+土地抵押融資。他認為，這一模式的好處是籌措城市發展基金，支持基建設施建設，所以做基建的錢可能會是賣地的收入拿來的。但是這也有弊端，會造成階段性、不穩定、不規範、腐敗等一些問題。
劉世錦進一步指出，在這樣的模式下，政府利用權力獲得超額收入，土地收入已經成為地方政府的重要收入來源，房地産稅實際上已經征過了。在這一背景下，對于當下熱點的房地産稅征收，劉世錦認為，房地産稅還是要征，它是現代國家治理的一項基本制度。但中國的房地産稅要做一個轉型，就是将它轉為規範可持續的、法治的制度。轉型需要創造一些制度條件，包括開放土地要素市場，糾正土地價值收益，去除土地超額收益，也包括避免重複征稅。
“房地産稅征收不是簡單推出一項稅，而是一個很大的制度轉型的問題。”因此，基建和房地産之外，該如何擴大内需，擴展增長新動能？
劉世錦認為，要加快開放城鄉之間土地、資金、人員等要素市場，允許相互流動，優化資源配置，重點是土地制度改革。
第一，降低城市房價。我們現在一線城市房價很高，如果把小産權房放開農村宅基地入市，保證并且提升産業競争力，這是當務之急。城鄉之間把要素打通，特别是土地制度改革是釋放中國經濟增長動能非常重要的一個方面。
第二，農村人加快進城，提供均等的公共服務。中國擴大消費，住房解決後一串消費都上來了，是非常重要的一個關鍵點。中央提出脫貧攻堅戰，這對提高低收入階層的消費能力也是有利的。
第三，現在講積極的财政政策，是不是還像過去那樣，一定要搞基建？重點得轉向醫療、養老、教育、社保、基礎研究等短闆領域，基建應該圍繞這些領域展開。社保、教育這些領域，中國的比重和OECD國家用PPP的方法計算的話，中國的方法是低的，特别是政府的支出過低，老百姓的支出是偏高的，政府的财政收入應該朝這個方向重點傾斜。同時，繼續推動國有資本用于充實社保基金。
第四，加快推動行政性壟斷行業改革，重點是石油天然氣、電力、通信、鐵路、金融等領域放寬準入，降低實體經濟成本，同時帶動這些領域有效投資增長。
最後，應對中美貿易戰的關鍵是實質性的深化改革開放。國内要建立高質量的市場經濟，對外實行高水平的對外開放。
以下為發言實錄：
劉世錦：貿易戰對目前的經濟有多大影響呢？其實影響并不大，或者說基本上沒有影響。但是現在經濟确實出現了相當大的變化，我們預測今年下半年經濟有下行趨勢，但這種下行基本跟貿易戰無關。現在有點擔心，有些問題一定要和貿易戰扯在一起，把一些重要的問題可能給忽略了。所以我想今天從這樣的角度，談一些想法。
目前中國經濟可能有一定下行的壓力，穩增長再次提出。可能我們第一個問題需要适當調低經濟增長預期。這裡稍微說一個理念的問題，中央已經提出要由高速增速轉向高質量發展。質量和速度到底誰服從于誰？過去速度優先，先定一個指标，其他指标順着往下排，速度是第一位的。現在看來走不下去了，所以中央提出了質量優先。質量優先也是有指标的，我們追求高質量發展，側重于關注五個方面的指标，第一，就業。就業是宏觀經濟最重要的事情，就業好了也就說明整個社會的資源利用是比較充分的；風險防控，杠杆率适當；企業盈利，整個經濟企業要是不盈利的話，經濟狀況就是比較差的；資源環境可持續，最後基于收入增長相對穩定。我想高質量發展有這五條是基本的指标，當然還可能有更多。那麼它對應的速度是多少就是多少，實際就是可持續的增長率，從一個比較長的時間來講就是少折騰，最後這個增長速度其實還是比較高的。
中國經濟現在面臨的問題還是高增長的關系，速度如果定的過高一點，質量指标就會縮水。這幾年就業總體狀況還是可以的，盡管速度下降，有些地方遇到了招工難問題；财政金融風險是在加大的，杠杆率是在提升的；企業盈利不穩定，産能嚴重過剩，包括PPI價格過低；資源環境問題突出；居民收入也不穩定，特别是民生的支出是不足的。所以增長速度過高了以後，它是不可持續的，關鍵是這些質量指标都要出問題，所以我們并不是不要GDP，而是不要一個低效率、低質量，不可持續的GDP。
對經濟增長的預測，要适當的調低對經濟增長的預期，其實今後三年每年增長6.3%，就可以完成2020年全面建成小康社會兩個翻番的目标。2020年以後速度是多少呢？根據我們的研究，過去幾年的時間由高速增長向中速增長轉變過程中可以講中高速，以後就是中速增長。這個中速增長的速度是多少呢？大概5%到6%之間，或者5%左右。其實速度的高和低一定要所處在的增長階段、增長背景和潛在增長率挂鈎。高速增長期潛在增長率是10%，增長速度7%是低速度，進入中速增長以後可能就是5%左右，甚至4%到5%之間。當時日本進入中速的時候就是4%，增長5%到6%也是高速。而且中速增長平台形成以後，特别我們重視質量的時候，這個平台可以持續多長時間？根據國際經驗應該可以持續十年左右的時間，所以中國長遠的發展目标應該說有了比較好的可以實現的基礎。
怎麼穩增長？現在面臨一個選擇，繼續搞基建房地産還是真正市場化？現在基建和房地産，基建的增長速度雖然已經出現了負增長，房地産的速度還算比較穩定，總的來講它的高峰期已經過去了。穩增長繼續依靠這兩個老抓手可能靠不住，問題也會比較突出。首先杠杆率問題，要繼續依靠這兩個抓手還得加杠杆，基建是加政府的杠杆，房地産是加居民的杠杆。這背後我們要搞清楚整個經濟發展到這個階段之後，基建和房地産處在什麼樣的位置？
這裡給各位介紹一下我們研究成果，這張圖是房地産投資的增量，有增量房地産投資才有一個正的增長速度。這個增量是指什麼？實際上是房地産投資中間賣地、買地這些收入，把它剔除掉，是固定資本形成的部分，另外剔除的價格因素。大家會看到它已經出現了峰值在2012年以後，最高點已經出現了。中國房地産投資，我用了一個詞叫“曆史需求峰值”，需求量最大或者增長速度最高那個點大概1300到1400萬套住房，2013、2014年左右已經出現了。2016年的時候又出現了一個高點，一線城市房價帶動了房地産投資的回升。當時房地産投資的走勢有争議，但是我們觀點感覺到它就是一個短期的現象，還得往下走。看到2017年的下半年以後，實際上我們現在統計的房地産投資的增量已經出現了負增長。2018年，我們靠右邊白色這一塊是預測的，大體上是低速增長，或者在0左右進行徘徊。
圖一 房地産投資增量出現峰值
基建投資，大家看靠右邊那個最高點，它的曆史需求峰值其實也已經出現，現在我們需要觀察的是這個量逐步往下走，白色這一塊。下一個點是在什麼點？尋找下一個均衡點。另外有一項研究，給大家介紹一下，我們做了一個研究，就是用購買力平價計算了OECD國家和中國在同樣發展水平的時候，終端需求結構之間的比較。
圖二 基礎設施投資增量也可能出現峰值
圖三 我國GFP結構與标準結構的對比
可比性比較強的是中國在2016年人均GDP14000美元時的GFP結構（紅）與OECD在人均GDP為14000美元(黃)、25000美元（藍）、35000美元（綠）的标準結構對比，數據顯示，房地産數據高了大概有二分之一，從國際比較意義上來講，在這樣一個發展階段，中國的基建和房地産比重偏高，這和整個體制和發展階段有很大關系。
另外，以土地謀發展的城市融資戰略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續了。過去土地政府所有，單邊壟斷供給，而且住宅用地比重過低，中國一線城市住宅用地過去是低于25%，而發達國家一般在40%以上，像首爾在60%。住宅用地、工業用地定價嚴重差異化，工業用地的價格相當低，有的時候零地價，相應把住宅用地價格擡的很高，最後把價格擡的最高的方式拍賣，最後政府得到了一個很高的收入，這個收入嚴格來講和把土地作為一種生産要素的價格獲取的收入，已經是大大的高于那樣的數值了，實際上獲得一種超額收益。政府拿這個錢作為賣地收入，實際上成為财政收入很重要的一部分，相當多的城市這塊收入占到财政收入的40%，有些地方差不多一半了。另外，抵押進行融資，政府利用權力從土地上獲得一種大大的高于土地本來具有的，作為一種生産要素獲取收入。我們現在讨論房地産稅的問題，房地産稅是利用政府權力獲取超額收入，實際上房地産稅已經征過了，當然也有它的好處，這也是中國這麼多年發展過程當中走到這一點的，也不是提前設計的。好處籌措城市發展基金，支持基建設施建設，所以搞基建的錢是賣的收入拿來的，營造發展條件。但是也有弊端，階段性，不穩定，不規範，腐敗等等一些問題。
圖四 房價 & M2
這張圖是M2和房價的相互關系，中國這幾年貨币有時候投放量比較大，從這個圖可以看到相當一部分進入了房地産。但是這種模式現在看來越來越不可持續了。有以下四個條件，任何一個條件出現之後這種模式都會受到很大的約束，第一房地産曆史峰值出現；第二實體經濟難以承受高房價導緻的高成本而出現衰退，我想香港是一個非常典型的例子，現在我們一線城市其實也已經出現了這個問題；第三擴張性貨币政策的終結；最後房地産泡沫破裂。這四個條件出現任何一條，“以土地謀發展”的城市融資發展模式都很難持續，所以支撐了中國發展很多年的以土地謀發展的模式，現在确實到了轉型的階段。
回過頭講房地産稅，我以為還要征的，對這個問題有很大争議。因為房地産稅是現代國家治理的一項基本制度，世界各國都是這樣。大家應該明白一個道理，其實中國的房地産稅要做一個轉型，就是把它轉為規範可持續的，法治的。你要做這個轉型是需要創造一些制度條件的，包括開放土地要素市場，糾正土地價值收益，去除土地超額收益，也包括避免重複征稅。我以為房地産稅征收不是簡單推出一項稅，實際上是一個很大的制度轉型的問題。
擴大内需除了基建、房地産之外，中國還有沒有别的内需？有沒有新的增長動能？因為我們的思維方式，包括發展的思路，改革的視野需要做一個很大的調整。首先，加快開放城市之間土地資金、人員等要素市場，允許相互流動，優化資源配置，重點是土地制度改革。十八屆三中全會已經講的很清楚，農村集體建設用地和城市土地要同價、同權、同等入市，宅基地也要進行流轉。
另外現在很重要的發展趨勢，一方面農民要進城，另一方面城裡人要下鄉。我們講滿足人民群衆日益增長的美好生活的需求，小産權房這麼多年了，農村集體土地和宅基地能否平等入市？這是中國最急切的改革，能改了以後對我們的增長大為有利。
第一，降低城市房價。我們現在一線城市房價很高，如果把小産權房放開農村宅基地入市，保證并且提升産業競争力，這是當務之急。城鄉之間把要素打通，特别是土地制度改革是釋放中國經濟增長動能非常重要的一個方面。
第二，農村人加快進城，提供均等的公共服務。中國擴大消費，住房解決後一串消費都上來了，是非常重要的一個關鍵點。最近中央提出三年脫貧這樣一個攻堅戰，這個對提高低收入階層的消費能力也是有利的。
第三，現在講積極的财政政策要積極，是不是還像過去那樣，一定要搞基建？重點得轉向醫療、養老、教育、社保、基礎研究等短闆領域。基建應該圍繞這些領域展開，社保、教育，這個領域中間，中國的比重和OECD國家用PPP的方法計算的話，中國的方法是低的，特别是政府的支出過低，老百姓的支出是偏高的，政府的财政收入應該朝這個方向重點傾斜。同時，繼續推動國有資本用于充實社保基金。
第四，加快推動行政性壟斷行業改革，重點是石油天然氣、電力、通信、鐵路、金融等領域放寬準入，降低實體經濟成本，同時帶動這些領域有效投資增長。
最後，應對中美貿易戰的關鍵是實質性的深化改革開放。國内要建立高質量的市場經濟，對外實行高水平的對外開放。這樣才能全面的持續的增強中國科技、經濟的競争力和國家的總體勢力，這是應對中美貿易戰最重要的治本之策，加快服務業的對外開放。對外開放以前首先是對内開放，推動旅遊養老、文化、娛樂消費性服務的發展。最近對消費提的比較多，最近談消費降級，這個因素可能有。對商品的消費到一定程度以後比重可能會下來，服務性的消費這是下一步消費升級的重點。所以是要推動服務性的消費發展，促進品牌和品質的消費，擴大中等收入群體的消費規模和消費水平。
